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                交通運輸部就《收費公路管理條例》(修訂稿)答記者問
                中央政府門戶網站 www.gov.cn 2015-07-21 14:12 來源: 交通運輸部網站
                【字體: 打印本頁

                時 間:2015年07月21日10時

                地 點:交通運輸部新聞發布廳

                內 容:7月21日上午10時,交通運輸部將舉辦專題新聞發布會,介紹《收費公路管理條例》(修訂稿)相關內容。

                7月21日上午10時,交通運輸部舉辦專題新聞發布會,介紹《收費公路管理條例》(修訂稿)相關內容。圖為新聞發布會現場。

                【交通運輸部新聞發言人 徐成光】

                女士們,先生們,新聞界的朋友們,大家上午好!我是交通運輸部新聞發言人徐成光。大家知道,《收費公路管理條例》自2004年8月18日彩神网第61次常務會議審議通過後,2004年11月1日起正式施行,從《收費公路管理條例》的頒布實施到現在已經有11個年頭了,這期間正是我們國家高速公路迅猛發展的時期。我查了一下資料,2004年的時候,我們國家高速公路的通車裏程只有34288公裏,到去年底我們國家高速公路的通車裏程已經達到了11.2萬公裏,穩居世界第一。可以說,如果沒有收費公路政策就沒有我們今天的國家高速公路發展成就。但是我們也要看到這10多年正是我們國家經濟社會發生深刻變革的一個時期,當時《收費公路管理條例》制定時所依據的社會條件和外部環境都發生了很大的變化,特別是在我們國家全面深化改革和全面推進依法治國的新形勢下,《收費公路管理條例》原先設定的一些條款和內容已經明顯不適應當前和今後的發展需要。  

                為此,根據中央和彩神网的部署,交通運輸部啟動了《收費公路管理條例》的修訂工作,經過幾年來的修訂進程,從今天開始,受各界關註的《收費公路管理條例》修訂稿將在今天正式向社會公開征求意見,修訂稿的文案和起草說明都將在交通運輸部的政府網站上公布,期限是一個月。我們今天的這場專題新聞發布會,主要是圍繞《收費公路管理條例》修訂的相關工作向媒體朋友們進行通報。  

                下面我向大家介紹一下出席這次新聞發布會的各位嘉賓,他們分別是:

                交通運輸部法制司副司長魏東先生,綜合規劃司副司長任錦雄先生,財務審計司司長許春風女士,公路局副局長王太先生,國家行政學院教授王偉先生,交通運輸部幹部管理學院教授張柱庭先生。下面,我們有請魏東副司長向大家通報一下此次《條例》修訂的總體情況。

                【交通運輸部法制司副司長 魏東】

                各位記者朋友們:上午好!

                1984年彩神网第54次常務會議作出“貸款修路,收費還貸”的重大決定,為破解公路基礎設施嚴重滯後對經濟社會發展的瓶頸制約,提供了政策依據,對我國公路交通的跨越式發展起到了至關重要的作用。高速公路從零起步,達到了去年底的11.2萬公裏,裏程規模成為世界第一,有效支撐了經濟社會快速發展對公路交通的旺盛需求。2004年出臺的《收費公路管理條例》,對促進公路事業發展、規範收費公路的管理起到了重要作用。但隨著經濟社會的快速發展、國家公路網的逐步連線成網以及國家財稅體制改革的推進,從我國的國情出發,充分考慮對國家財力的需求與可能,以及國家鼓勵社會資本投資交通基礎設施的政策導向,我國公路交通基礎設施的發展,特別是新建公路的發展,仍然需要堅持收費公路政策。但是現行《條例》的政策導向、部分制度已不適應全面深化改革的要求,亟需修訂。下面,我從三方面向大家介紹一下基本情況:

                一、為什麽要修訂《條例》

                一是現行《條例》已無法適應全面深化改革特別是財稅體制改革的新要求。根據新修訂的《預算法》和財稅體制改革的新要求,今後政府為發展公益性事業的舉債渠道將統一調整為發行政府債券,實行總量控制,不得再以其他方式舉借政府債務。政府債券的“借、用、還”全部納入預算管理。這使現行《條例》確立的收費公路主要制度所依據的政策發生了根本變化,現行《條例》規定的由地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者有償集資建設收費公路的籌融資模式為此將需要進行調整,舉債和償債主體將從交通運輸主管部門變更為地方人民政府,舉債的方式是發行政府專項債券,政府管理的收費公路的車輛通行費收入必須全部納入政府預算管理。

                二是現行《條例》的有關制度難以兼顧公平與效率。在政府財力嚴重不足的歷史條件下,現行收費公路政策的初始導向主要是以籌集公路建設資金為主。隨著公路網不斷發展和完善,並考慮到上世紀90年代建成的高速公路逐步進入大修養護期的實際需要,收費公路的養護和運營管理資金的來源就成為必須解決的現實問題,加之收費公路政策對調節交通流量的作用,收費公路政策需要從單純籌措建設資金,向保障公路基礎設施完好暢通,實現流量調節,優化資源配置等綜合功能拓展或轉換。從國際和國內公路交通網發展實踐看,收費與收稅制度的選擇,主要是兼顧公平與效率的選擇。普通公路由政府以收稅方式籌集建設養護管理資金,對社會公眾提供均等化的公共普遍服務;收費公路則由於以對特定用路群體提供效率服務為目標,用路者的使用頻次存在較大差異,而宜采用直接收費的方式,其建設養護管理資金主要由用路者負擔,解決稅負不公平問題。通過《條例》的修訂,努力構建“以非收費公路為主、收費公路為輔的兩個公路體系”,實現“用路者付費,差別化負擔”,兼顧公平與效率,更好地保障不同用路群體的權益,滿足社會公眾差異化的出行需求。

                三是現行《條例》的有關制度無法適應高速公路網絡化運營和長期養護管理的客觀需要。現行《條例》制定時,有關制度設計是立足於當時尚未成網的公路發展實際的。隨著公路建設步伐的加快,高速公路由分割式的路段管理逐漸轉變為集中統一的路網管理,2015年底將基本實現全國高速公路電子不停車收費聯網。而現行《條例》中以路段為單位核算收費標準和收費期限的模式,難以適應高速公路的網絡化運營,嚴重影響高速公路網的整體性和通行服務效率。此外,多年來非收費公路的養護資金主要來源於返還的成品油消費稅,收費公路的養護經費由通行費收入負擔。目前成品油消費稅中交通轉移支付資金僅能滿足現有普通公路一半的養護管理資金需求,不具備承擔高速公路養護管理支出責任的能力,高速公路養護資金在償債期和經營期結束後,需要建立科學規範穩定的資金保障制度。

                四是現行收費公路政策吸引社會資本投資公路建設的功能逐步減弱。現行《條例》對政府與投資者、債權人的權利、義務界定還不夠清晰,缺乏有效的合理定價、收益調節和財政補貼機制,難以保障投資者獲得合理回報,或調節過高的利益獲取。對新建公路很難吸引社會資本投入,銀行放貸意願也在減弱。此外,高速公路改建擴容政策不清晰,待建高速公路項目引資難成為當前發展的突出問題,國家公路網規劃的實施面臨巨大資金壓力。

                五是現行《條例》在收費公路信息公開以及對轉讓、運營的監督管理等方面規定不完善,政策執行中暴露出的問題需要進一步嚴格規範。收費公路政策在實施中由於信息公開不足,再加上實際工作存在的如收費公路轉讓的不規範、對部分收費公路管理不到位等問題,難以保障社會公眾對收費公路運行管理必要的知情權,造成公眾對有關政策了解不全面,甚至存在誤解,需要通過修訂條例對相關內容加以明確和規範。

                二、修訂的原則和目標

                此次修訂的理念是基於“用路者付費、差別化負擔”,重點解決提升高效率服務、保障養護資金穩定來源、使收費公路政策可持續發展和規範管理問題。修訂的思路是,進一步調整和完善收費公路的發展政策,規範公路管理,強化社會服務,促進建立收費公路長期、穩定、健康可持續發展的機制。  

                具體遵循了四個原則:  

                一是“用路者付費”原則。通過稅收提供均等化普遍服務的非收費公路,主要由公共財政保障建設和養護運營管理的資金需求;通過收取車輛通行費為特定群體提供效率服務的收費公路,未來收費公路將基本為高速公路。  

                二是政府性債務風險可控原則。完善制度設計,建立風險評估制度,提高政府收費公路的償債能力,確保政府性債務的正常償還。

                三是鼓勵社會資本投資原則。推廣政府和社會資本合作模式,通過規範的特許經營制度、合理定價,保障合理的投資回報,從而鼓勵和吸引社會資本投資公路建設。  

                四是加強政府監管原則。強化政府監管和社會監督,將收費公路信息公開工作制度化、規範化,切實保障資金的合理使用以及良好的路況和服務水平。  

                通過修訂努力達成以下目標:  

                采取“收稅”與“收費”並行的方式,兼顧和保障不同用路群體的權益,向公眾提供可自由選擇的差異化公路通行服務。今後,占公路總裏程97%左右的非收費公路是主體,實現全國範圍的通達,由一般公共預算保障其建設、養護、管理及改擴建等資金需求。占公路總裏程3%左右的以高速公路為主的收費公路是補充,采取直接征收車輛通行費的方式,向公眾提供可自由選擇的通行服務。

                三、《條例》重點從以下八個方面作了修訂 

                  (一)確立“收費”與“收稅”長期並行的兩個公路體系發展模式。突出了收費公路和非收費公路的不同政策,體現了兩個公路體系統籌發展的導向。一是從資金來源上,明確政府對非收費公路的投入義務;明確收費公路的多元化籌資渠道。二是從等級構成上,明確收費公路以高速公路為主體;三是明確政府收費公路不得無償劃撥,除收費公路權益外,收費公路資產不得轉讓和上市交易。

                  (二)調整兩種類型收費公路的內涵。一是將通過政府舉債方式建設的公路統一表述為政府收費公路。未來政府管理的收費公路建設、改擴建資金將統一采取發行地方政府專項債券方式籌集,用通行費償還,納入政府性基金預算管理。二是在經營性公路中增加了采用政府和社會資本合作模式(PPP)的內涵,並統一表述為特許經營公路。

                  (三)調整政府收費公路統借統還制度。一是將現行《條例》規定的“統一貸款、統一還款”修改為“統一舉債、統一收費、統一還款”。二是統借統還的主體由省級交通主管部門修改為“省、自治區、直轄市人民政府”。三是將統借統還的範圍限定為“政府收費公路中的高速公路”。通過以省為單位對高速公路實行統收統支、統一管理,降低了政府收費公路的融資和運營成本,提高管理效率,增強政府償債能力,降低政府性債務風險。

                  (四)明確經營性公路實行特許經營制度。根據黨的十八屆三中全會精神以及經彩神网同意、國家發改委等六部門聯合發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的規定,明確經營性公路實行特許經營制度。一是明確采用招標投標等競爭方式選擇投資者;二是通過簽訂特許經營協議,明確特許經營者的公路養護管理、保證服務質量、信息公開的義務,明確合理回報、風險分擔等內容。

                  (五)提高收費公路的設置門檻。嚴格控制高速公路以外的收費裏程規模,嚴格收費公路的設置,由原來中西部經批準二級公路可以收費的規定,進一步限定為新建和改建技術等級為二級以下(含二級)的公路不得收費。並明確已經取消收費的二級公路升級改造為一級公路的,不得重新收費。最終實現只有高速公路收費,其他公路全部回歸公共財政承擔的目標;此外,還提高了獨立收費橋隧的設置標準,由原來的二車道800米和四車道500米統一提高為1000米以上。

                  (六)調整收費期限。一是政府收費公路中的高速公路實行統借統還,修訂後的《條例》不再規定具體的收費期限,按照用收費償還債務的原則,以該路網實際償債期為準確定收費期限。高速公路以外的政府收費公路,維持現行《條例》最長不超過15年、中西部最長不超過20年的規定。二是特許經營公路的經營期限按照收回投資並有合理回報的原則確定。其中高速公路的經營期限一般不得超過30年,對於投資規模大、回報周期長的高速公路,可以約定超過30年的特許經營期限。高速公路以外一級公路及橋隧的經營期限,維持現行《條例》最長不超過25年、中西部最長不得超過30年的規定。三是政府收費高速公路在政府性債務償清後,以及特許經營高速公路經營期屆滿後,其養護、管理資金可按滿足基本養護、管理支出需求和保障效率通行的原則實行養護管理收費,以解決高速公路養護費用的問題,保證高速公路正常通行。四是對一級收費公路改建為高速公路或者提高高速公路通行能力增加了政府債務或社會投資的改擴建工程,可重新核定償債期限或經營期限。除高速公路以外,其他所有政府收費公路和特許經營公路在償債期、經營期滿後必須停止收費,其剩余政府性債務經審計後全部納入預算管理。

                  (七)進一步規範收費公路轉讓。一是明確轉讓政府收費公路權益中的收費權,應當綜合考慮轉讓的必要性、合理性、社會承受力、債務余額等因素,並嚴格限制。二是對政府收費公路收費權轉讓的出讓價作了規定,不得低於資產評估機構評估的價值?三是明確轉讓特許經營公路收費權,應當征得簽訂該特許經營協議的交通運輸主管部門的同意,並重新簽訂特許經營協議。四是明確不得以轉讓為由提高車輛通行費標準。轉讓政府收費公路的收費權可延長不超過5年的收費期限,轉讓特許經營公路收費權不得延長經營期限。

                  (八)強化政府對收費公路的監管。一是明確政府收費公路收支納入預算管理,加強政府對收費公路資金使用、公路技術狀態和通行服務水平的監管;二是通過特許經營協議明確經營者的權利義務,規範和限制特許經營行為,防止出現不合理收益或者服務質量不到位的行為;三是明確收費公路養護應急保通、治理超限超載等義務及措施,進一步強化政府及經營者的服務職能;四是建立收費公路信息公開制度,明確和落實收費公路相關信息向社會公示的主體、內容、形式及相關責任;五是通過高速公路實行聯網收費和電子不停車收費,減少收費站數量,提高通行效率和服務水平。

                【徐成光】

                  謝謝魏東副司長,下面我們進入答問環節。按照慣例,請媒體朋友先通報一下所在的媒體,每人一個問題。

                【新華社記者提問】

                剛才講到財稅體制改革使現行《條例》基礎發生了變化,能不能詳細介紹一下具體的變化?

                【財務審計司司長 許春風】

                各位媒體朋友,大家好!下面我來回答這個問題。 

                  去年以來,彩神网加快推進了財稅體制改革的步伐,先後出臺了《彩神网關於加強地方政府性債務管理的意見》、《彩神网關於深化預算管理制度改革的決定》,就是國發43號、45號文件,今年1月1日開始實施新的《預算法》,這些改革政策的出臺,對《收費公路管理條例》的“貸款修路、收費還貸、統貸統還”等政策產生了深刻的影響。主要體現在這麽幾個方面:

                  第一,改變了交通融資平臺統籌融資的功能。這些文件和新的《預算法》要求,明確劃清政府與企業的界限,政府債務只能通過政府及其部門舉借,不得通過企事業單位等舉借。這就意味著,實行多年的由交通運輸部門及其所屬的企事業單位,就是我們說的交通融資平臺直接向銀行貸款修建公路的做法已經不符合這些新的規定的要求。當然,“統貸統還”也應該相應的改為各級政府的“統借統還”了。

                  第二,是明確普通公路和政府收費公路分別納入一般債券和專項債券的融資渠道。文件規定,像普通公路(包括非收費公路或者農村公路)等,這些沒有收益的公益性事業的發展,除直接由財政預算保障外,不足部分應由地方政府發行一般債券融資,以一般預算收入償還。像政府還貸路這種有一定收益的公益性事業發展,除直接由財政預算保障之外,由地方政府通過發行專項債券融資,以對應的專項收入進行償還。同時,文件明確各地政府債券的“借、用、還”要全部納入預算管理和地方人大審議的範圍,這些規定意味著舉債主體已經從過去的交通運輸部門轉到了政府的部門或者政府的財政部門。這些規定都在原《收費公路管理條例》裏面是沒有體現的,需要按照改革的要求進行修改完善。

                  第三,是明確要推廣使用政府與社會資本合作模式。根據文件的精神,對收費公路如果發行政府專項債券有困難或者額度不夠,將采取鼓勵社會資本通過特許經營的方式,通過PPP模式來推動發展。政府對投資者按照約定的規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任。這些也要求進一步完善原《條例》中關於特許經營制度的一些規定。

                  根據上述這些改革要求,結合我國收費公路發展的歷程以及當前我國公路正處於加快成網的關鍵時期,今後一段時間我們還是要堅持“收費”和“收稅”並重的政策來支持加快公路的發展。也就是說,今後我們公共財政稅收主要用於保障提供公共服務均等化的普通公路發展,收費公路則通過直接向用路者收費的方式來發展並提供效率服務,當然也要鼓勵社會資本投資的積極性。因此,收費公路的政策還要堅持,並且應該通過修訂《收費公路條例》等法規,來推動新的符合財稅體制改革要求的公路交通發展投融資機制的建立。

                【徐成光】

                謝謝許春風司長。我們今天的嘉賓當中,張柱庭教授在財稅體制改革方面也有很深的研究和獨到的見解,下面請張教授給大家做一些補充。

                【交通運輸部幹部管理學院教授 張柱庭】

                各位記者朋友,上午好!關於以舉債方式建設收費公路,主要上位法依據是《公路法》的第21條,以及剛才主持人講到的《預算法》和去年彩神网發布的43號文和45號文,依據上述的規定,其中以舉債方式建設的政府收費公路和過去的政府還貸路主要有以下幾個方面的區別。

                一,建設資金來源是不同的。過去政府還貸路主要是從銀行貸款來籌措資金,下一步以舉債方式建設的政府收費公路是從發行政府債券來籌集資金,並且政府發行的債券是有規模限制的。

                二,收費主體是有區別的。過去政府還貸路主要是事業單位在那裏進行收費,下一步政府收費公路由依法設計專門的非營利事業法人組織實施。

                三,資金的使用有很大的差別。過去政府還貸路主要是歸還銀行貸款,所以好多人老開玩笑說為銀行打工,改成以舉債方式建設的政府收費公路,主要是去歸還政府發行的債券。

                我的補充就到這兒。

                【中央電視臺記者提問】

                按照這次條例的修訂,是不是意味著高速公路以後將長期收費?

                【公路局副局長 王太】

                  謝謝你的提問!各位媒體朋友,大家好!你問了一個很重要的核心問題,實際上還是""用路者付費""和""兩個公路體系""的問題,這次條例修訂突出的就是改革,就是根據中央全面深化改革和全面依法治國的要求,來大力推進收費公路發展模式、體制機制、投融資制度的改革,確保公路交通的可持續發展,為實現""兩個一百年""的宏偉戰略目標提供有力的支撐。我國處在社會主義初級階段,這是我們國家的基本國情,專項稅收和一般公共財政預算無力承擔所有公路的建設、養護、管理和債務償還的資金需求,這是實際情況。借鑒歐美發達國家的經驗和政策的趨勢,我們認為,堅持和依靠收費公路政策,仍然是公路交通可持續發展的必然選擇。從兼顧公平與效率的角度出發,我們提出了構建""兩個公路體系""的總體思路,就是采取收稅與收費長期並行的方式,體現統籌發展以普通公路為主的體現基本公共服務的非收費公路(收稅公路)體系和以高速公路為主的提供低收費、高效率服務的收費公路體系。

                  國際上,在稅收不足的情況下,通過收取車輛通行費發展和維護高速公路是一種趨勢,不僅發展中國家這樣做,日本、德國、法國、意大利等發達國家也這麽做。實踐也證明,僅憑稅收來維持一個國家龐大的公路網基礎設施網絡是很困難的,去年也有媒體報道過""美國危橋遍野公共財政無力支付更新維修費用"",這個問題在美國都是現實存在的。

                  我們通過對高速公路的功能、特點和資金保障進行的充分調查、研究、論證後認為,高速公路按照""用路者付費""的原則,實行長期收費是合理的。在我國公路網中,占公路總裏程97%左右的普通公路是主體,包括了普通公路和農村公路,采取向車輛用戶普遍征稅的方式,實現連接城鄉、通達全國,保障公路的基礎性、均等化的基本公共服務;占公路總裏程3%左右的以高速公路為主的收費公路是補充,向公眾提供可自由選擇的高效率、高水平通行服務,實行誰用路、誰受益、誰付費。為了加強政府在滿足社會公眾基本出行需求的普通公路的責任,在條例修訂中,我們大幅提高了收費公路的設置門檻,進一步縮小了收費公路政策的適用範圍:全面停止新增二級公路收費項目;一級公路、獨立橋梁、獨立隧道項目維持原來的收費期限,償債期或經營期滿後立即停止收費,全部納入非收費公路體系,剩余的政府性債務和養護管理資金全部由公共財政承擔。

                【第一財經日報記者提問】

                對於收費公路公眾一直有一種疑問,公路作為一種公共資源,政府公共財政理應為其買單,從車主的角度來看,買車的時候交了車購稅,加油的時候交了燃油稅,為什麽用路的時候還要再交通行費呢?也有人在問,美國的收費公路就很少,為什麽中國就做不到?

                【國家行政學院教授 王偉】

                  我想從兩個方面來回答這位記者的問題。

                  第一,收費的原因。

                  我們國家公路發展的稅收主要是剛才記者同誌談的兩種,一是車購稅,主要用於公路建設;二是成品油消費稅,主要用於非收費普通公路養護。而且我這裏還想說明一下,由稅務部門來征收的成品油消費稅並不是全部都用於普通公路養護的,這個稅收中間很大的一部分是分給了航道養護、運輸管理、環境保護和新能源發展,甚至還要分給農民的農業機械柴油和漁民漁船柴油的補助。所以在這種情況下,收費公路自身的養護管理、債務償還,包括社會資本投資的回收等等這樣一些錢,就需要通過車輛通行費予以保證。上面我們講的三者的支出範圍和用途是不一樣的,所以說它沒有一個重復收費的問題。

                  我們再看一個數字,2013年的時候,我國公路建設的支出是13692億元,我們的車購稅有多少呢?只有2234億元,一般稅也只有1071億元,因此整個公路建設稅收的缺口高達10387億元,缺口占比高達75.9%,只能通過銀行貸款或吸引社會資本投資解決;此外,非收費的普通公路養護一年就需要2800億,而成品油消費實際投入只有1443億元,普通公路的養護稅收的缺口也高達1357億元,缺口占比48.5%,資金也是嚴重不足。

                  第二,收費與收稅的關系。

                  我想大家要樹立一個觀念,世界上任何國家都沒有真正意義的免費公路,雖然公路是公共產品,但是它的資金來源不是稅收就是收費,而收稅和收費之間是一個此消彼長的關系,費交得少了稅就要增加,因此取消收費的結果就是這樣一種,你想取消收費那就需要大幅度的增加稅收。世界銀行曾經有一個估算,如果中國公路的全部資金都不靠收費,全部由收稅來進行養護,在2006年的時候,按照他來講,燃油稅要征收30%,如果全部連建設和債務償還都要靠稅收解決,油價要增加3倍以上,這個數字是很驚人的。

                  美國為什麽收費公路少呢?一個是整個他的高速公路網建設的時候確實是聯邦政府投資了90%、地方政府投資了10%,初始債務很少。在2010年的時候美國的專項稅高達2114億美元,這就包括了燃油稅、重車稅、輪胎稅、牌照稅,全部用於路網的維護和改善,他的稅收就高達2114億美元,而那年他的公路支出是2043億,稅收是有富余的,所以他收費公路少。當然,這些年美國的情況也發生了變化,隨著路網老化,大量早期公路、橋梁出現了問題,需要維修、需要重修,也就是每年2000多億美元的專項稅已經不夠了,他現在在想辦法改變這個情況,包括增加收費公路。

                  為了解決稅收不足的問題,其實有的發達國家已經在向收費公路轉型,我們以德國為例,德國在2003年的時候,它的高速公路開始對12噸以上的貨車征收通行費,到了2012年,又把征收的範圍從高速公路擴大到了四車道的普通聯邦公路,而且明年德國又將開始對小客車征收高速公路通行費。

                  所以說,這次《收費公路管理條例》的修訂,它所面臨的不是說我們現在是要收費還是免費這樣一個是或者否的問題,不是是非題,實際上是一個選擇題,也就是在收費和收稅之間怎樣選擇,才更加合理、更加公正。舉個很典型的例子,2009年的時候,當時日本的民主黨執政,民主黨似乎想為民眾做一點好事,他就試圖推行日本高速公路免費,也進行了社會征求意見,但是他征求意見的結果居然是,民意調查中反對高速公路免費的人高達68.1%,支持高速公路免費的只有26.1%。為什麽?為什麽這麽多的多數公民,2/3以上的民眾反對高速公路免費?他們看的很清楚,認為這樣做其實""不公平!""因為如果免費了,政府就要增加稅收,而這個稅收是全體國民共同繳納的,而使用高速公路的人畢竟是少數人。所以他們覺得,如果停止高速公路收費,全部改由稅收承擔,那些沒走高速公路的人,就要為走高速公路的人的交錢。因此最終結果,執政黨提出的高速公路免費的方案被否決了。

                  所以說,這次對《收費公路管理條例》進行修訂,實際上強調了高速公路長期收費是符合""誰用路、誰受益、誰付費""和""不用路、不付費、不負擔""的這樣一個公平原則,不僅能夠有效的化解高速公路的債務風險,為高速公路的發展提供穩定的養護發展資金,同時還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜,使普通公路的通行條件也能得到更好改善。

                【徐成光】

                謝謝王偉教授,繼續提問。

                【工人日報記者提問】

                《條例》修訂中提出了""""用路者付費""""的理念,高速公路要提供快捷高效的服務給這些用路者,我們又有什麽樣的政策或者措施保證用路者能夠享受到這種高效快捷的服務?以及如何加強監管,保證資金全部用於或者規定的範圍內用於提升服務這一塊?

                【徐成光】

                謝謝工人日報的記者朋友,你說的這個問題也是我們這次修訂的重要方面,請法治司的魏東副司長給你做一個解答。

                【魏東】

                這個問題應當說是公路使用者普遍關註的問題。前段時間我們已經向社會公布了新的收費公路年度公報,從公報中大家可以得知,我們國家目前收費公路的構成領域中接近66%是高速公路。《條例》明確,今後收費公路的發展方向主要是以高速公路為主,與非收費公路相比,我們的目標是向公眾提供可供自由選擇的高效和高水平的通行服務。因此我們可以這樣說,提高收費公路服務質量以及對它加強監管一直是我們努力的方向。在《條例》修訂中也在回應社會的關註和要求方面,做了以下幾方面的具體規定:

                一是在養護管理方面。《條例》明確要求,收費公路的經營管理者要按照國家的有關規定和技術規範進行養護,要求加強運行監測、信息服務、安全防護和交通標誌、標線建設,加強對公路的養護使收費公路處於良好的技術狀態。大家關註比較多的是,目前也有一些地方的收費公路在養護方面存在一些不到位的情況,針對這樣的問題,《條例》在法律責任中也有明確的規定,對收費公路經營者沒有對收費公路進行養護的,首先由交通運輸主管部門責令他改正,拒不改正的可以要求他停止收費,如果停止收費30日後還不履行義務的,可以由主管部門指定單位代理養護,當然產生的經濟上的後果還是由他來承擔,他如果拒不執行還可以申請法院申請他強制執行。這是在有關養護服務和運行方面對收費公路經營者的有關要求。

                二是在通行效率方面。應當說這也是這次《條例》著重關註的一個方面,明確規定收費道口的設置和開放應符合車輛快速通行的需要。不僅僅說建的過程中要建多少個道口滿足需要,更重要的是要跟通行相匹配,比如有10個道口,如果需要必須全部開放,而不能只開放三四個道口,影響車輛通行,這不行。同時也明確規定""""利用新技術推行不停車收費,逐漸減少人工收費方式"""",從而實現""""提高通行效率和服務水平""""的目的。

                三是在服務質量方面。一方面把控整個通行的服務質量,就是快速、便捷的通行,此外,對通行的輔助服務方面我們也做了一些新的要求。例如說,對收費公路服務區的管理,這次在《條例》中做了明確的規定,對收費公路服務區的停車場、公共衛生間、餐廳、便利店如何提高良好的運行服務提出了新的要求,以及對公路出行信息播報這方面的服務要求也提出了新的要求,從而實現為通行的車輛和駕乘人員提供安全、便捷和文明的服務。

                四是在信息公開方面。大家可以看到,修訂征求意見稿專門增設了新的章節就是""""收費公路信息公開"""",這個""""信息公開""""著重從收費公路經營者以及省級人民政府兩個角度規定了公開收費公路有關信息的義務,應當說這和原來的條例相比是一個很大的變化。信息公開的目的,就是為了保障公路使用者乃至全社會公眾對收費公路相關信息的知情權,使社會公眾特別是公路使用者很好的履行監督權。為了確保公開信息的真實可信,同時規定,審計機關應當依法加強收費公路的審計監督,對瞞報虛報通行費收支和債務情況等違法違規行為,依法進行查處。

                五是在應急處置方面。針對前幾年出現的一些情況,這次《條例》裏也明確規定了,在發生重大突發事件的時候,要求收費公路的經營管理者應當按照《突發事件應對法》以及應急預案的要求,配合政府有關部門做好應急救援、處置以及通行保障等相關工作。

                【徐成光】

                謝謝魏東副司長,下面我們接著提問。

                【光明日報記者提問】

                一個時期以來社會上關於超期收費這個問題比較關註,我想剛才司長也介紹了關於收費公路年限的問題,這個與《公路法》關於收費公路年限的規定是否存在矛盾?新的管理條例會不會跟上位法相沖突?

                【徐成光】

                你問了一個非常專業的問題,請張柱庭教授給大家做一個專業的解讀。

                【張柱庭】

                剛才這位記者提了一個我們修訂法律或者制定法律的時候要遵循的一個基本規則,就是下位法不能和上位法沖突或者抵觸。按照這個原則來修訂條例,本著新法管新事、舊法管舊事,新舊法做好銜接,過去的政府還貸路的那部分,按照原來的老的《條例》和彩神网的規定繼續執行;這種新的以發行政府債券建設的政府收費公路,它的收費期限如何設計,看跟法律法規、跟國家的法律沖突不沖突。

                第一,我們看《公路法》。《公路法》對舉債方式的收費公路的期限是沒有規定的,條文裏只是授權彩神网規定,因此可以理解為是法律把這一類的政府收費公路的收費期限的權限設計授權給了彩神网。

                第二,這次在設計舉債方式建設的收費公路的期限的時候,把它分為兩類:一類,高速公路,高速公路這次不設具體的年限。另外一類,非高速公路,是有具體年限。這個在條文裏,大家可以看一下。

                它的設計依據,依照法律的授權,看彩神网的規定,彩神网的規定在去年的43號文件裏面已經做了制度安排。它的制度安排就是,以舉債方式建設的政府收費公路,其債券的發行、使用和償還要全部納入政府預算管理,政府債券的發行、使用和償還由省級人民政府組織實施。在這種背景下,這次修改《條例》的任務是把彩神网的規定固定下來,因此在14條規定為債務償清以後轉為養護性收費。

                第三,到期了還繼續收費即""養護期收費""的依據問題。根據《預算法》的規定,政府預算體系包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。高速公路到期以後財政能不能支付,這裏面既要涉及到它的合理性,也涉及到合法性問題。關於合理性問題,在剛才王局長跟王教授的回答裏已經有了相關的內容,我這裏著重想講一下它的合法性問題。

                按照《預算法》的規定,一般公共預算支出按照功能分類,主要包括一般公共服務支出、外交、公共安全、國防支出,農業、環境保護支出,教育、科技、文化、衛生、體育支出,社會保障及就業支出等。政府性基金預算是專項用於特定公共事業發展的收支預算。目前,一般公共預算沒有列高速公路的養護預算,而是放在了政府性基金預算當中。進入養護期繼續通過收費的方式來解決高速公路的養護費用問題,支持高速公路這一特定公共事業的可持續發展,符合《預算法》的相關規定。

                【徐成光】

                謝謝張柱庭教授,下面我們來進行最後一個問題的提問。

                【中央人民廣播電臺中國之聲記者提問】

                現在高速公路債務壓力這麽大,是不是意味著高速公路修的太多了,今後高速公路建設規模是不是應該控制?

                【徐成光】

                有關速度和規模的問題,請規劃司的任錦雄副司長來做解答。

                【綜合規劃司副司長 任錦雄】

                我國高速公路在科學規劃的引領下有序建設,有效支撐了經濟社會發展。上世紀90年代以來,國家根據發展需要,先後制訂了《國道主幹線系統布局規劃》、《國家高速公路網規劃》、《國家公路網規劃(2013年-2030年)》等,確保了高速公路有序建設。在實施過程中,我部按照中央應對1998年和2008年金融危機、擴大內需的要求,加快了高速公路建設,為國家經濟良好運行、有效應對金融危機做出了重要貢獻,多年來的交通運輸緊張狀況也得到了顯著緩解。

                當前我國高速公路正處於聯網貫通的關鍵時期。高速公路具有鮮明的網絡性特征,只有連通成網才能發揮規模效益,國外發展高速公路也經歷了幾十年的集中建設和巨額投入。截至2014年底,彩神网批準的13.6萬公裏國家高速公路網僅完成8.7萬公裏,一些大通道還沒有完全貫通,下一步需要重點推進;另有一些早期建成通車的國家高速公路如京哈、京港澳、連霍等已頻繁出現擁堵現象,亟需擴容改造,初步統計,""十三五""期間需要擴容改造的高速公路裏程就有6400公裏。總體上,從我國高速公路發展需求看,預計還將需要10年左右的集中建設期。待國家公路網規劃全部建成後,即2030年左右,我國高速公路發展將進入一個基本穩定的態勢。

                在高速公路建成通車初期,部分路段交通量較小、財務效益不理想是正常的,這主要是因為高速公路的預測適應年限是20年,如果建成初期交通量就趨於飽和,恰恰說明規劃和設計不當,隨著高速公路的逐步成網趨於穩定,交通量的逐步培育,高速公路的債務壓力將逐步減輕。

                【徐成光】

                感謝任錦雄副司長。王偉教授,你對這個問題有什麽補充嗎?

                【王偉】

                高速公路債務問題是我們必須高度重視並需妥善解決的問題。

                我想這個問題是這樣看,我們首先要清醒的看到我們面對的現實,我們面對的現實可以用一句話來概括,就是我們高速公路從零起步,達到11.2萬公裏,裏程規模世界第一,同時也積累了比較沈重的債務負擔,特別是早期建成的高速公路已經面臨著收費期限到期、積累的債務需要集中清償的問題。去年山東省已經有15條高速公路發生了這個問題,為此我們到山東一年就跑了三次。截至到去年年底,我國收費公路的債務余額實際上是38451億元,大部分是高速公路的,其中還包括一級路和其他收費公路,基本上這個債務全都是地方政府和收費公路企業的債,中央政府沒有債務。整個收費公路的地方政府、融資平臺、投資企業的債務,大數都算在一起是38451億元。而去年全國地方一般的公共預算的本級收入是75859億元,因此這個債務余額如果和它一比較的話,就相當於全國地方公共財政收入的50%以上。因此在這種情況下,已經看到我們現有的《收費公路管理條例》,它的某些政策導向、某些制度設計已經不能適合發展的客觀現實,無法保障我國公路的可持續發展。在這種情況下,如果我們的政策措施不當,比如說按照前一段有人網上講的,希望每條高速公路到期以後立即停止收費,甚至還有些建議,高速公路就應該現在立即停止收費,因為它是公共產品。如果是采取這樣的措施,中國的公路債務問題絕對解決不了,不但制約公路的可持續發展,還將引發金融乃至經濟方面的危機。這是一個客觀現實,這也是為什麽要修訂《收費公路管理條例的》原因之一,我認為是它的一個基礎內容。

                說了這麽多,公路債務問題是不是就嚴重到沒有辦法解決了呢?不是,我們的信心在於,只要我們的應對措施得當,不但能夠化解高速公路債務問題,而且能使全國人民切實擁有一個優良的資產,就是現代化的高速公路網絡,因為即使是經營性的收費公路它在本質上仍然是公共產品,它到期之後將無償交給國家,屬於全民所有,不是私人產品、不是企業產品,因此必將提高我們國家的綜合實力和公民的福祉。

                世界銀行曾經有一個題為《中國的高速公路:連接公眾與市場,實現公平發展》的報告,在這個報告中明確贊揚了中國的收費公路政策,他說:""世界上還沒有任何其他國家,能夠在如此短的時間內,大規模提高其公路資產基數。""世界銀行報告中還明確的建議,中國應借鑒采取歐洲和日本比較成功的做法,什麽做法呢?就是延長收費期限,在全國範圍內實行統一借款、統一收費、統一還款的政策。

                我們來看看日本,日本在1956年頒布了一個《道路公團法》,並依法成立了以建設和管理收費公路為使命的""道路公團"",他歷經50年建成了日本國家高速公路網,同時也積累了387000多億日元(約為21000多億人民幣)債務。到了2005年,日本又出臺了一個新的法律,對收費公路進行了改革,這個法律名字很有意思,叫做《日本高速公路資產持有及債務償還機構法》。專門成立了一個機構,繼承擁有了道路公團建成的所有高速公路網的資產,是代表國家來掌握,同時也承擔了所有債務償還的責任。這個法律設定的目標是在2050年完成還款任務,如果滿打滿算,實際上從1952年就開始建設,到2050年是98年的收費期。新組建的""日本高速公路資產持有及債務償還機構""在繼承原道路公團的公路資產管理職能的同時,對全國收費公路實行統借統還,十年來已經取得了積極成果。

                再來看看我們國家的現狀,河北省2014年收費高速公路裏程是5811公裏,與當時""日本道路公團""建成的日本高速公路網裏程大體相當,但是債務是多少呢?債務是2769億人民幣,相當於2005年日本公路債務的1/7。因此從這一點看,我們國家公路的債務規模,在世界範圍來比並不是非常巨大的,而且單位裏程的債務水平並不高,說明我們的性價比還比較好的。

                所以聯系到剛才我談到的,我們2014年已經形成了11.2萬公裏的高速公路,但是我們的實際債務余額,具體到高速公路上實際是3.5萬億,這個債務也不是很大,關鍵是政策必須要對頭。我們國家正處在一個轉變發展,加快建設小康社會的關鍵時期,它給公路基礎設施提出了更高的要求。所以我認為公路建設只能加強,不能削弱,不能因為看到我們有了比較大的債務我們就停建,就停止公路發展。

                因此,公路債務余額在未來的一段時間,我估計至少大約在15年左右期間還會逐步增加,盡管這樣,我想強調的是,只要能按照本次發布會所提供的這個《收費公路管理條例(修訂稿)》去實施,我國是完全可以有效化解公路債務問題的,並且還能夠做到公路建設、管理、養護、服務、安全五位並舉,實現我國公路的科學發展、安全發展、可持續發展,在這個過程中間,廣大公民也一定會從中獲得真正的現實的利益。

                所以實際上,我是覺得,我擁護和支持收費公路的修訂,我也希望廣大記者朋友能夠理解到這一點,也希望贏得廣大社會公民對這個問題的支持,使我們修訂工作能夠順利進行。

                【徐成光】

                我們今天的新聞發布會到此結束。謝謝大家!

                責任編輯: 朱英
                 
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